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Hacia una Nueva Política para el Sector Vivienda y Asentamientos
Humanos
Por
Rafael Calventi
ANTECEDENTES GENERALES.
Pocos problemas, de los tantos que afectan a la humanidad, han sido estudiados tan
reiterada y minuciosamente como este que hoy retomamos: vivienda y asentamientos
humanos. Tan profuso y aparentemente exhaustivo ha sido el análisis del
tema que parecería absurdo insistir en la realización de nuevos
encuentros para repetir
los mismos conceptos, argumentos y conclusiones precedentes.
Hay que decir sin embargo que el solo hecho de reunirse de nuevo, por enésima
vez,
a confirmar o a replantear criterios y soluciones, que en principio deberían
ser
diferentes a los hasta ahora planteados, tiene una de estas dos explicaciones:
o se ha errado en el enfoque para la solución del problema o han cambiado las
condiciones
nacionales e internacionales que sirvieron de fundamento teórico y
práctico a todo
lo anteriormente propuesto. En el primer caso el asunto se presentaría con la
disyuntiva siguiente:
a) Las soluciones planteadas han sido erróneas.
b) Han sido erróneas sus aplicaciones.
En el segundo caso tendríamos que aceptar que las soluciones propuestas, en su conjunto, han sido extemporáneas y deben, por tanto, ser revisadas en su esencia para adecuarlas al momento histórico presente. Me parece necesario señalar que detectar el factor o los factores del fracaso requiere, antes que nada, admitir el fracaso. Para esta admisión bastaría con señalar, en cifras, los resultados de lo que se ha realizado y de lo que falta por realizar. Aunque el fenómeno es sin duda de escala mundial me voy a referir al caso nuestro en particular y específicamente a los últimos diez años.
I.1 INVERSION DEL ESTADO Y DEFICIT HABITACIONAL.
El número de viviendas construidas por el Estado Dominicano en este
período de diez
años ronda las 35 mil unidades, de muy diferentes categorías, desde los
apartamentos
de lujo en barrios de clase alta, hasta viviendas rurales que en otras ocasiones he
calificado como "bohíos de concreto". Su costo promedio por unidad, servicios
urbanos
incluidos, podría considerarse en el orden de los 350 mil pesos, con un costo
total
de 12,250 millones de pesos. Con esta cifra, sin duda alguna altísima en
relación
con sus pobres resultados, apenas se ha construido en diez años una cantidad
de
viviendas
equivalente al incremento anual del déficit que es, precisamente, de 35 mil
unidades.
Del déficit total acumulado, que es del orden de las 650 mil unidades, apenas
se
ha
cubierto el 5.38% en diez años. Queda claro pues que si el ritmo actual de
construcción
de viviendas del sector público se mantiene como hasta hoy y no se producen
cambios que incrementen significativamente la incidencia del sector privado, el
déficit
crecería a razón de 30 mil unidades al año aproximadamente y
dentro de cuatro años,
o sea al final del actual período presidencial, el total acumulado sería
de 770 mil
unidades. En el año 2,010 sería de un millón sesenta mil.
II. SOLUCIONES CONVENCIONALES.
Si el Estado pretendiera resolver por su cuenta en los próximos diez
años
el problema
de la vivienda de manera convencional, es decir, construyendo una casa terminada
a las familias que no las poseen porque no tienen acceso al financiamiento,
habría
que construir 100 mil viviendas anuales aproximadamente que al costo promedio de las
construidas en el decenio pasado totalizarían 31,500 millones de pesos
anuales,
suma superior a la totalidad del presupuesto nacional.
Estos datos conducen a esta conclusión: la capacidad económica del
Estado Dominicano
para construir viviendas convencionales terminadas está limitada a cifras tan
insignificantes
en relación con el déficit actual que sólo podría
satisfacer a poquísimas familias que, de repetirse el modelo de asignaciones
recién pasado, se convertirían
ipso facto en privilegiadas, en detrimento de las demás familias que son tan
pobres
como aquellas y que se quedarían sin casas, pero además, sin calles,
sin
agua, sin
energía, sin salud, sin educación, etc. O sea, ni casas ni servicios
públicos. En
síntesis, con los métodos, tipologías y costos actuales no hay
solución justa posible.
La disyuntiva es pues la siguiente: casa nueva y costosa para pocos o soluciones
habitacionales masivas de muy bajo costo, en beneficio de la mayoría.
Habría, pues,
que replantear el problema dentro de ese contexto.
Podríamos inferir de las consideraciones anteriores que el problema de la
vivienda
para las familias de escasos recursos es insoluble en la coyuntura actual?.
Sería
un absurdo plantearlo así en este foro, convocado precisamente para proponer
soluciones al tema. Pero sería asimismo un acto de irresponsabilidad crear
ilusiones y falsas
espectativas en un alto porcentaje de la población dominicana, que hoy por hoy
no
tiene los recursos para adquirir una vivienda nueva y que espera, sin embargo,
obtenerla como regalo por parte del Estado. Y no es que los dominicanos carezcan de
la responsabilidad
necesaria para enfrentar individualmente o en conjunto sus necesidades. Es que en el
pasado reciente un esquema viciado de asignación graciosa o interesada de
viviendas creó tantas ilusiones falsas en la población, a todos los
niveles sociales,
que distorsionó la visión global del problema. Qué hacer
entonces, cuál es el
camino a seguir?. Yo diría, como avance, que es un nuevo camino.
No quisiera que mis consideraciones y propuestas sean consideradas como fuera del
tema que me ha sido asignado, que es la reestructuración institucional en una
nueva
política para el sector vivienda y asentamientos humanos en República
Dominicana.
Pero quiero dejar bien claro que las instituciones sólo son funcionales cuando
se crean para
responder a realidades sociales, políticas, culturales y sobre todo
económicas de
la sociedad. Por esa razón he preferido, antes que nada, enfocar el asunto
en vertientes aparentemente fuera del tema que tengo a mi cargo. Pero en verdad
sólo en
el contexto planteado podremos formular políticas institucionales coherentes
con
la realidad.
III. NUEVAS POLITICAS HABITACIONALES.
Nuestros requerimientos son enormes y los recursos muy escasos. Ante esas realidades
resulta inevitable por parte del Gobierno el abandono de las políticas
tradicionales,
cuyo fracaso es palpable, y la adopción de conceptos diferentes en el enfoque
de las prioridades sociales y en las modalidades y alcances de la
participación
del
Estado en la solución del tema planteado. Con esta visión procede
dejar
establecido
que la falta de vivienda es parte integral de la pobreza, que le es inherente,
como el hambre, la falta de salud, de servicios públicos, de cultura, etc. No
podemos entonces
tratar el asunto aisladamente en beneficio de personas o grupos minoritarios,
aunque esa ha sido, hasta ahora, la política del Estado. Una política
de favoritismo y de privilegios que resulta irritante a la conciencia nacional.
Persistir en los viejos criterios crearía, es casi seguro, resultados
contraproducentes,
porque donar viviendas costosas a personas aisladas, pobres o ricas, sin que
tengan que calificar por sus méritos frente a la sociedad, es un
estímulo a la
vigencia de anti valores y a la liquidación de valores reales que son el
aliciente
para realizar esfuerzos individuales que en su conjunto son el motor del progreso
colectivo de toda sociedad organizada. Sobre la base de estas consideraciones, en
primera instancia, deben ser reestructuradas las instituciones públicas que han
de regir la
política y la estrategia del problema que estamos estudiando.
ORGANISMOS EXISTENTES.
Los organismos del Estado dedicados a la construcción de viviendas son los
siguientes:
1. Instituto Nacional de la Vivienda (INVI).
2. Instituto de Auxilios y Viviendas (INAVI).
3. Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones (SEOPC).
4. Oficina Coordinadora y Fiscalizadora de las Obras del Estado.
5. Oficina de Ingenieros Supervisores de las Obras del Estado.
6. Ayuntamientos y Liga Municipal Dominicana.
7. Instituto Agrario Dominicano.
Es absolutamente imprescindible consignar que el problema de la vivienda y
asentamientos
humanos en República Dominicana ha sido manejado al margen de todo criterio
institucional.
Todos estos departamentos oficiales, sin ninguna coordinación entre sí,
se han dedicado a fabricar viviendas, sin planificación, sin objetivos,
metas, estrategias,
medios y prioridades. Han construido indiscriminadamente para beneficiar a
personas
de bajos o altos recursos, desde viviendas económicas, hasta residencias de
lujo
para millonarios.
Casi todos los organismos mencionados cuentan con unidades técnicas y
administrativas
propias, multiplicando, con la dualidad de funciones, los costos de
planificación,
diseño y construcción de las viviendas.
En este contexto el Instituto Nacional de la Vivienda (INVI) pasó a ser uno
más de
esos organismos, perdiendo su jerarquía, a pesar de que su Ley constitutiva le
otorga
funciones y prerrogativas que lo colocan como organismo rector para formular las
políticas, planes y programas nacionales para el sector vivienda en conjunto
con
ONAPLAN
y, además, tener a su cargo la producción de viviendas del Sector
Público destinadas
a las familias de menores ingresos. Ninguna de estas funciones fueron ejercidas
en los últimos años.
V. POLITICAS Y MEDIOS PROPUESTOS
Es evidente que la actual situación de virtual caos institucional del sector
vivienda
debe ser corregida, asignando al INVI la función rectora que le corresponde.
Esto
implica:
V.1
-La eliminación de todos los departamentos, oficinas, u organismos del
Estado
con
funciones técnicas, administrativas, o ejecutivas paralelas al INVI.
V.2
-Fusionar en esa sola institución todos los organismos que le sean
paralelos,
integrando
en ella los departamentos o unidades que se consideren imprescindibles para un
funcionamiento
eficiente, económico y capaz de cumplir con las atribuciones que competen a
un
organismo nacional centralizado.
V.3
-Revisión de las políticas, planes y programas del Estado. Esta
revisión obliga,
necesariamente, a la reformulación de algunos conceptos para adecuarlos a las
posibilidades reales de nuestra economía y a la nueva política social
del
Estado.
En este orden de ideas se debe proceder, ante todo, a establecer prioridades
sociales
renunciando a la construcción de viviendas para sectores de altos o medianos
ingresos y renunciando también a su uso como elemento estético de
renovaciones urbanas
de carácter monumental. Con esta actitud se dedicarán los recursos
disponibles a
satisfacer las necesidades de los sectores más necesitados. Todo ello debe
conducir
a los siguiente:
V.3.1
Durante el actual período de gobierno destinar la mayor cantidad de recursos a
programas
masivos de soluciones habitacionales de bajo costo y de reparación y
mejoría de viviendas
para la población de menores ingresos. En este propósito el Estado
aportaría apoyo técnico y financiero y, fundamentalmente, la
dotación de infraestructura y
servicios públicos a los barrios marginados. Los beneficiados, en cambio,
aportarían
su trabajo, mediante modalidades de esfuerzo propio y ayuda mutua.
V.3.2
Los programas del Estado para construcción de viviendas terminadas deben ser
limitados
a un número mínimo de unidades anuales y estar dirigidos a los
individuos o sectores
con mayores méritos sociales por sus aportes al desarrollo en diferentes
ámbitos
de la vida nacional: la educación, la salud, la seguridad pública,
etc.
V.3.3
Otros programas de construcción estatal de viviendas terminadas o
semi-terminadas
deben ser dirigidos a sectores que contribuyan al desarrollo económico
nacional:
asentamientos campesinos ligados a la reforma agraria; a la agroindustria en zonas
rurales; a fines específicos como repoblación de zonas consideradas de
interés nacional o
de desarrollo prioritario; a otros sectores con igual potencialidad en el proceso
de desarrollo y mejoría de la calidad de vida de la colectividad.
V.3.4
Construcción de asentamientos pilotos experimentales para estudiar
hábitos de convivencia,
tipologías constructivas de bajo costo, materiales locales, procedimientos
constructivos
artesanales y diseños adecuados a las condiciones ecológicas y
climáticas.
V.3.5
Renuncia deliberada a la producción masiva, por parte del Estado, de
viviendas
terminadas,
limitando su participación, hasta el año 2,000, sólo a los casos
arriba mencionados.
V.3.6
Desde el año 2,001 hasta el 2,010 incrementar la producción, en base a
las experiencias
adquiridas, fijando como meta la reducción del déficit habitacional en
función de
las posibilidades presupuestarias.
V.3.7
Como medida coadyuvante para reducir el déficit actual se deben propiciar
cambios
en la legislación vigente para ofrecer mayor protección legal a los
propietarios
de viviendas y en consecuencia incentivar la inversión en viviendas de
alquiler.
VI INSTITUCIONES PROPUESTAS
INSTITUCIONES OFICIALES
La política planteada para la construcción de viviendas del Estado
será regida por
el INVI convertido, exclusivamente, en el Instituto Nacional de Viviendas
económicas
(INVIE), estableciendo rigurosamente las limitaciones de su ámbito de
competencia.
Trabajará con recursos aportados por el Estado, en efectivo o en naturaleza:
terrenos,
infraestructura, servicios públicos y viviendas en terminación.
Aportará, además,
personal técnico de otras instituciones oficiales. Sus funciones
serían:
1. Formular la política habitacional del Estado.
2. Establecer las prioridades.
3. Ejecutar los planes y programas de viviendas para las familias de menores ingresos
con los procedimientos que estime convenientes: concursos de diseño, de
construcción,
ejecución directa, compra a promotores privados, etc.
4. Establecer las políticas y mecanismos de asignación
El INVIE deberá reorganizar su estructura técnico-administrativa para
adecuarla a
su rol de organismo rector y para ello deberá contar con las siguientes
unidades
básicas:-
-Unidad de Coordinación interinstitucional.
-Unidad de Estudios Sociológicos.
-Unidad de Estudios económicos.
-Unidad de Diseño de investigación arquitectónica y
urbanística.
-Unidad de Programación de asentamientos urbanos y rurales.
-Unidad de reparación de viviendas
-Unidad de Infraestructura y de servicios públicos.
-Unidad de política de asignaciones.
-Unidad Estimuladora y Facilitadora de ideas nuevas y originales. Para estos fines se
utilizarían todos los recursos posibles: concursos de diseño urbano,
de tipologías arquitectónicas, de soluciones climáticas, etc.,
tratando de incorporar
en este objetivo a todos los profesionales capaces del área mediante mecanismos
democráticos de participación y estímulos económicos a su
creatividad.
VI.2 Banco Nacional de la Vivienda Económica (BNVE).
Se propone la conversión del Banco Nacional de la Vivienda en Banco Nacional
de
la
Vivienda Económica destinado a financiar, de manera exclusiva, la
construcción de
viviendas para sectores de bajos o medianos ingresos que no califiquen para los
programas de construcciones terminadas del Estado. Se nutriría de capital
público y privado.
La captación de capital privado sería estimulada con incentivos
especiales. El
Estado aportaría capital en efectivo y en naturaleza: terrenos,
infraestructura,
servicios públicos y locales de uso comunitario. De este modo los intereses y
pagos iniciales
para préstamos a largo plazo serían subsidiados por el Estado. El BNVE
canalizaría
recursos a las Asociaciones de Ahorros y Préstamos mediante los mecanismos
convencionales a condición de que sean destinados exclusivamente a viviendas
para sectores
de medianos y bajos ingresos.
VI.3 Instituto Caribeño de la Vivienda Económica.
Se propone la creación de un Instituto Caribeño de la Vivienda
Económica, con la
participación de los países del área que tengan condiciones
similares al nuestro
. Sería éste un mecanismo de comunicación e intercambio de
informaciones, conducente
a la transferencia de tecnologías alternativas, de tipologías formales
de
fácil adaptación
a diferentes países o regiones y de experiencias sociales participativas en
diversas
actividades y etapas del proceso de diseño y ejecución de proyectos.
Como objetivo
marginal se propondría el estímulo a la creación de un estilo
arquitectónico caribeño,
con identidad regional.
VI
.4 Instituciones Privadas.
VI.4.1 Asociaciones de Ahorros y Préstamos.
Conservarían su estatus actual y podrían incorporar a su cartera de
préstamos programas
para viviendas de bajo costo en las condiciones establecidas por el BNVE. Para estos
fines calificarían para recibir fondos del Estado.
VI.4.2 Bancos Hipotecarios.
Conservarían su estatus actual y podrían incorporar a su cartera de
préstamos programas
para viviendas de bajo costo en las condiciones establecidas por el BNVE.
VI.4.3 Organizaciones sin fines de lucro, no gubernamentales.
Tendrán acceso a los fondos del Estado, a través del BNVE, para los
programas de construcción
o reparación de infraestructura o de servicios comunitarios de los barrios
marginados.
DECISION POLITICA
Las medidas propuestas requieren, antes que nada, de la voluntad política del
Gobierno.
En este sentido debemos señalar que, en su esencia, ellas coinciden con el
programa
de gobierno del Partido de la Liberación Dominicana (PLD) que reconoce "que
disponer de una vivienda digna es una necesidad y un derecho básico del hombre,
que la satisfacción
de esa necesidad es responsabilidad de toda la comunidad nacional y será
preocupación
fundamental del Gobierno de La República". Y coinciden también con el
criterio del PLD que postula por una política habitacional que responda a un
orden de
prioridades del sector y que esté ligada a una política nacional de
desarrollo.
