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Periferia: Publications: Hacia una Nueva Política para el Sector Vivienda y Asentamientos Humanos

Hacia una Nueva Política para el Sector Vivienda y Asentamientos Humanos
Por Rafael Calventi

ANTECEDENTES GENERALES.

Pocos problemas, de los tantos que afectan a la humanidad, han sido estudiados tan reiterada y minuciosamente como este que hoy retomamos: vivienda y asentamientos humanos. Tan profuso y aparentemente exhaustivo ha sido el análisis del tema que parecería absurdo insistir en la realización de nuevos encuentros para repetir los mismos conceptos, argumentos y conclusiones precedentes.

Hay que decir sin embargo que el solo hecho de reunirse de nuevo, por enésima vez, a confirmar o a replantear criterios y soluciones, que en principio deberían ser diferentes a los hasta ahora planteados, tiene una de estas dos explicaciones: o se ha errado en el enfoque para la solución del problema o han cambiado las condiciones nacionales e internacionales que sirvieron de fundamento teórico y práctico a todo lo anteriormente propuesto. En el primer caso el asunto se presentaría con la disyuntiva siguiente:

a) Las soluciones planteadas han sido erróneas.
b) Han sido erróneas sus aplicaciones.

En el segundo caso tendríamos que aceptar que las soluciones propuestas, en su conjunto, han sido extemporáneas y deben, por tanto, ser revisadas en su esencia para adecuarlas al momento histórico presente. Me parece necesario señalar que detectar el factor o los factores del fracaso requiere, antes que nada, admitir el fracaso. Para esta admisión bastaría con señalar, en cifras, los resultados de lo que se ha realizado y de lo que falta por realizar. Aunque el fenómeno es sin duda de escala mundial me voy a referir al caso nuestro en particular y específicamente a los últimos diez años.

I.1 INVERSION DEL ESTADO Y DEFICIT HABITACIONAL.

El número de viviendas construidas por el Estado Dominicano en este período de diez años ronda las 35 mil unidades, de muy diferentes categorías, desde los apartamentos de lujo en barrios de clase alta, hasta viviendas rurales que en otras ocasiones he calificado como "bohíos de concreto". Su costo promedio por unidad, servicios urbanos incluidos, podría considerarse en el orden de los 350 mil pesos, con un costo total de 12,250 millones de pesos. Con esta cifra, sin duda alguna altísima en relación con sus pobres resultados, apenas se ha construido en diez años una cantidad de viviendas equivalente al incremento anual del déficit que es, precisamente, de 35 mil unidades.

Del déficit total acumulado, que es del orden de las 650 mil unidades, apenas se ha cubierto el 5.38% en diez años. Queda claro pues que si el ritmo actual de construcción de viviendas del sector público se mantiene como hasta hoy y no se producen cambios que incrementen significativamente la incidencia del sector privado, el déficit crecería a razón de 30 mil unidades al año aproximadamente y dentro de cuatro años, o sea al final del actual período presidencial, el total acumulado sería de 770 mil unidades. En el año 2,010 sería de un millón sesenta mil.

II. SOLUCIONES CONVENCIONALES.

Si el Estado pretendiera resolver por su cuenta en los próximos diez años el problema de la vivienda de manera convencional, es decir, construyendo una casa terminada a las familias que no las poseen porque no tienen acceso al financiamiento, habría que construir 100 mil viviendas anuales aproximadamente que al costo promedio de las construidas en el decenio pasado totalizarían 31,500 millones de pesos anuales, suma superior a la totalidad del presupuesto nacional.

Estos datos conducen a esta conclusión: la capacidad económica del Estado Dominicano para construir viviendas convencionales terminadas está limitada a cifras tan insignificantes en relación con el déficit actual que sólo podría satisfacer a poquísimas familias que, de repetirse el modelo de asignaciones recién pasado, se convertirían ipso facto en privilegiadas, en detrimento de las demás familias que son tan pobres como aquellas y que se quedarían sin casas, pero además, sin calles, sin agua, sin energía, sin salud, sin educación, etc. O sea, ni casas ni servicios públicos. En síntesis, con los métodos, tipologías y costos actuales no hay solución justa posible. La disyuntiva es pues la siguiente: casa nueva y costosa para pocos o soluciones habitacionales masivas de muy bajo costo, en beneficio de la mayoría. Habría, pues, que replantear el problema dentro de ese contexto.

Podríamos inferir de las consideraciones anteriores que el problema de la vivienda para las familias de escasos recursos es insoluble en la coyuntura actual?. Sería un absurdo plantearlo así en este foro, convocado precisamente para proponer soluciones al tema. Pero sería asimismo un acto de irresponsabilidad crear ilusiones y falsas espectativas en un alto porcentaje de la población dominicana, que hoy por hoy no tiene los recursos para adquirir una vivienda nueva y que espera, sin embargo, obtenerla como regalo por parte del Estado. Y no es que los dominicanos carezcan de la responsabilidad necesaria para enfrentar individualmente o en conjunto sus necesidades. Es que en el pasado reciente un esquema viciado de asignación graciosa o interesada de viviendas creó tantas ilusiones falsas en la población, a todos los niveles sociales, que distorsionó la visión global del problema. Qué hacer entonces, cuál es el camino a seguir?. Yo diría, como avance, que es un nuevo camino.

No quisiera que mis consideraciones y propuestas sean consideradas como fuera del tema que me ha sido asignado, que es la reestructuración institucional en una nueva política para el sector vivienda y asentamientos humanos en República Dominicana. Pero quiero dejar bien claro que las instituciones sólo son funcionales cuando se crean para responder a realidades sociales, políticas, culturales y sobre todo económicas de la sociedad. Por esa razón he preferido, antes que nada, enfocar el asunto en vertientes aparentemente fuera del tema que tengo a mi cargo. Pero en verdad sólo en el contexto planteado podremos formular políticas institucionales coherentes con la realidad.

III. NUEVAS POLITICAS HABITACIONALES.

Nuestros requerimientos son enormes y los recursos muy escasos. Ante esas realidades resulta inevitable por parte del Gobierno el abandono de las políticas tradicionales, cuyo fracaso es palpable, y la adopción de conceptos diferentes en el enfoque de las prioridades sociales y en las modalidades y alcances de la participación del Estado en la solución del tema planteado. Con esta visión procede dejar establecido que la falta de vivienda es parte integral de la pobreza, que le es inherente, como el hambre, la falta de salud, de servicios públicos, de cultura, etc. No podemos entonces tratar el asunto aisladamente en beneficio de personas o grupos minoritarios, aunque esa ha sido, hasta ahora, la política del Estado. Una política de favoritismo y de privilegios que resulta irritante a la conciencia nacional.

Persistir en los viejos criterios crearía, es casi seguro, resultados contraproducentes, porque donar viviendas costosas a personas aisladas, pobres o ricas, sin que tengan que calificar por sus méritos frente a la sociedad, es un estímulo a la vigencia de anti valores y a la liquidación de valores reales que son el aliciente para realizar esfuerzos individuales que en su conjunto son el motor del progreso colectivo de toda sociedad organizada. Sobre la base de estas consideraciones, en primera instancia, deben ser reestructuradas las instituciones públicas que han de regir la política y la estrategia del problema que estamos estudiando.

ORGANISMOS EXISTENTES.

Los organismos del Estado dedicados a la construcción de viviendas son los siguientes:
1. Instituto Nacional de la Vivienda (INVI).
2. Instituto de Auxilios y Viviendas (INAVI).
3. Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones (SEOPC).
4. Oficina Coordinadora y Fiscalizadora de las Obras del Estado.
5. Oficina de Ingenieros Supervisores de las Obras del Estado.
6. Ayuntamientos y Liga Municipal Dominicana.
7. Instituto Agrario Dominicano.

Es absolutamente imprescindible consignar que el problema de la vivienda y asentamientos humanos en República Dominicana ha sido manejado al margen de todo criterio institucional. Todos estos departamentos oficiales, sin ninguna coordinación entre sí, se han dedicado a fabricar viviendas, sin planificación, sin objetivos, metas, estrategias, medios y prioridades. Han construido indiscriminadamente para beneficiar a personas de bajos o altos recursos, desde viviendas económicas, hasta residencias de lujo para millonarios.

Casi todos los organismos mencionados cuentan con unidades técnicas y administrativas propias, multiplicando, con la dualidad de funciones, los costos de planificación, diseño y construcción de las viviendas.

En este contexto el Instituto Nacional de la Vivienda (INVI) pasó a ser uno más de esos organismos, perdiendo su jerarquía, a pesar de que su Ley constitutiva le otorga funciones y prerrogativas que lo colocan como organismo rector para formular las políticas, planes y programas nacionales para el sector vivienda en conjunto con ONAPLAN y, además, tener a su cargo la producción de viviendas del Sector Público destinadas a las familias de menores ingresos. Ninguna de estas funciones fueron ejercidas en los últimos años.

V. POLITICAS Y MEDIOS PROPUESTOS

Es evidente que la actual situación de virtual caos institucional del sector vivienda debe ser corregida, asignando al INVI la función rectora que le corresponde. Esto implica:

V.1 -La eliminación de todos los departamentos, oficinas, u organismos del Estado con funciones técnicas, administrativas, o ejecutivas paralelas al INVI.

V.2 -Fusionar en esa sola institución todos los organismos que le sean paralelos, integrando en ella los departamentos o unidades que se consideren imprescindibles para un funcionamiento eficiente, económico y capaz de cumplir con las atribuciones que competen a un organismo nacional centralizado.

V.3 -Revisión de las políticas, planes y programas del Estado. Esta revisión obliga, necesariamente, a la reformulación de algunos conceptos para adecuarlos a las posibilidades reales de nuestra economía y a la nueva política social del Estado. En este orden de ideas se debe proceder, ante todo, a establecer prioridades sociales renunciando a la construcción de viviendas para sectores de altos o medianos ingresos y renunciando también a su uso como elemento estético de renovaciones urbanas de carácter monumental. Con esta actitud se dedicarán los recursos disponibles a satisfacer las necesidades de los sectores más necesitados. Todo ello debe conducir a los siguiente:

V.3.1 Durante el actual período de gobierno destinar la mayor cantidad de recursos a programas masivos de soluciones habitacionales de bajo costo y de reparación y mejoría de viviendas para la población de menores ingresos. En este propósito el Estado aportaría apoyo técnico y financiero y, fundamentalmente, la dotación de infraestructura y servicios públicos a los barrios marginados. Los beneficiados, en cambio, aportarían su trabajo, mediante modalidades de esfuerzo propio y ayuda mutua.

V.3.2 Los programas del Estado para construcción de viviendas terminadas deben ser limitados a un número mínimo de unidades anuales y estar dirigidos a los individuos o sectores con mayores méritos sociales por sus aportes al desarrollo en diferentes ámbitos de la vida nacional: la educación, la salud, la seguridad pública, etc.

V.3.3 Otros programas de construcción estatal de viviendas terminadas o semi-terminadas deben ser dirigidos a sectores que contribuyan al desarrollo económico nacional: asentamientos campesinos ligados a la reforma agraria; a la agroindustria en zonas rurales; a fines específicos como repoblación de zonas consideradas de interés nacional o de desarrollo prioritario; a otros sectores con igual potencialidad en el proceso de desarrollo y mejoría de la calidad de vida de la colectividad.

V.3.4 Construcción de asentamientos pilotos experimentales para estudiar hábitos de convivencia, tipologías constructivas de bajo costo, materiales locales, procedimientos constructivos artesanales y diseños adecuados a las condiciones ecológicas y climáticas.

V.3.5 Renuncia deliberada a la producción masiva, por parte del Estado, de viviendas terminadas, limitando su participación, hasta el año 2,000, sólo a los casos arriba mencionados.

V.3.6 Desde el año 2,001 hasta el 2,010 incrementar la producción, en base a las experiencias adquiridas, fijando como meta la reducción del déficit habitacional en función de las posibilidades presupuestarias.

V.3.7 Como medida coadyuvante para reducir el déficit actual se deben propiciar cambios en la legislación vigente para ofrecer mayor protección legal a los propietarios de viviendas y en consecuencia incentivar la inversión en viviendas de alquiler.

VI INSTITUCIONES PROPUESTAS

INSTITUCIONES OFICIALES

La política planteada para la construcción de viviendas del Estado será regida por el INVI convertido, exclusivamente, en el Instituto Nacional de Viviendas económicas (INVIE), estableciendo rigurosamente las limitaciones de su ámbito de competencia. Trabajará con recursos aportados por el Estado, en efectivo o en naturaleza: terrenos, infraestructura, servicios públicos y viviendas en terminación. Aportará, además, personal técnico de otras instituciones oficiales. Sus funciones serían:
1. Formular la política habitacional del Estado.
2. Establecer las prioridades.
3. Ejecutar los planes y programas de viviendas para las familias de menores ingresos con los procedimientos que estime convenientes: concursos de diseño, de construcción, ejecución directa, compra a promotores privados, etc.
4. Establecer las políticas y mecanismos de asignación

El INVIE deberá reorganizar su estructura técnico-administrativa para adecuarla a su rol de organismo rector y para ello deberá contar con las siguientes unidades básicas:-
-Unidad de Coordinación interinstitucional.
-Unidad de Estudios Sociológicos.
-Unidad de Estudios económicos.
-Unidad de Diseño de investigación arquitectónica y urbanística.
-Unidad de Programación de asentamientos urbanos y rurales.
-Unidad de reparación de viviendas
-Unidad de Infraestructura y de servicios públicos.
-Unidad de política de asignaciones.
-Unidad Estimuladora y Facilitadora de ideas nuevas y originales. Para estos fines se utilizarían todos los recursos posibles: concursos de diseño urbano, de tipologías arquitectónicas, de soluciones climáticas, etc., tratando de incorporar en este objetivo a todos los profesionales capaces del área mediante mecanismos democráticos de participación y estímulos económicos a su creatividad.

VI.2 Banco Nacional de la Vivienda Económica (BNVE).
Se propone la conversión del Banco Nacional de la Vivienda en Banco Nacional de la Vivienda Económica destinado a financiar, de manera exclusiva, la construcción de viviendas para sectores de bajos o medianos ingresos que no califiquen para los programas de construcciones terminadas del Estado. Se nutriría de capital público y privado. La captación de capital privado sería estimulada con incentivos especiales. El Estado aportaría capital en efectivo y en naturaleza: terrenos, infraestructura, servicios públicos y locales de uso comunitario. De este modo los intereses y pagos iniciales para préstamos a largo plazo serían subsidiados por el Estado. El BNVE canalizaría recursos a las Asociaciones de Ahorros y Préstamos mediante los mecanismos convencionales a condición de que sean destinados exclusivamente a viviendas para sectores de medianos y bajos ingresos.

VI.3 Instituto Caribeño de la Vivienda Económica.
Se propone la creación de un Instituto Caribeño de la Vivienda Económica, con la participación de los países del área que tengan condiciones similares al nuestro . Sería éste un mecanismo de comunicación e intercambio de informaciones, conducente a la transferencia de tecnologías alternativas, de tipologías formales de fácil adaptación a diferentes países o regiones y de experiencias sociales participativas en diversas actividades y etapas del proceso de diseño y ejecución de proyectos. Como objetivo marginal se propondría el estímulo a la creación de un estilo arquitectónico caribeño, con identidad regional.

VI
.4 Instituciones Privadas.
VI.4.1 Asociaciones de Ahorros y Préstamos.
Conservarían su estatus actual y podrían incorporar a su cartera de préstamos programas para viviendas de bajo costo en las condiciones establecidas por el BNVE. Para estos fines calificarían para recibir fondos del Estado.

VI.4.2 Bancos Hipotecarios.
Conservarían su estatus actual y podrían incorporar a su cartera de préstamos programas para viviendas de bajo costo en las condiciones establecidas por el BNVE.

VI.4.3 Organizaciones sin fines de lucro, no gubernamentales.
Tendrán acceso a los fondos del Estado, a través del BNVE, para los programas de construcción o reparación de infraestructura o de servicios comunitarios de los barrios marginados.

DECISION POLITICA

Las medidas propuestas requieren, antes que nada, de la voluntad política del Gobierno. En este sentido debemos señalar que, en su esencia, ellas coinciden con el programa de gobierno del Partido de la Liberación Dominicana (PLD) que reconoce "que disponer de una vivienda digna es una necesidad y un derecho básico del hombre, que la satisfacción de esa necesidad es responsabilidad de toda la comunidad nacional y será preocupación fundamental del Gobierno de La República". Y coinciden también con el criterio del PLD que postula por una política habitacional que responda a un orden de prioridades del sector y que esté ligada a una política nacional de desarrollo.


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