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Barrios Marginales y Politicas de Intervenciones en Paises en Via de Desarrollo *
por: Dr. Arq. George Latour Heinsen

Una nueva forma de estudiar las diversas condiciones de las habitaciones "informales" características de los barrios "espontáneos" y abusivos, ha profundamente modificado en los últimos 25 años la atención al problema de la casa en los Países en Via de Desarrollo (P.V.D.).

Los organismos de cooperación internacionales han adoptados medidas cada vez más estrictas para la aprovación y actuación de políticas de proyectos y financiamentos

Muchos gobiernos nacionales se mueven hacia la formulación de programas cuyo objetivo es la rehabilitación de barrios marginales ya construidos, tratando de legalizarlos y crear condiciones favorables para promover la auto-construcción de viviendas.

Dos causas han contribuido básicamente a la difusión de esta corriente: en el 1975 el Banco Mundial sostenía que : a) la necesidad de rehabilitación de barrios marginales asegura la protección y mejoramiento del stock habitativo existente; b) la realización de areas con infraestructuras donde familias pobres puedan construir sus casas con programas de auto-construcción. Estos dos mecanismos según el Banco Mundial son primordiales para asegurar una política de prestamos que garantisca un uniforme desarrollo urbano (World Bank : "Housing. Sector Policy paper", Washington 1975).

En la conferencia de las Naciones Unidas (Vancouver, 1976) se re-afirma la importancia primaria del programa de la casa en las políticas de desarrollo y la importancia para muchos gobiernos nacionales de re-diseñar sus políticas edilicias.

Basta pensar a las dimensiones de los barrios marginales en muchos países, según algunos estudiosos, en los países del Tercer Mundo más del 40% de la población urbana vive en condiciones habitativas precarias. En las "primate cities" a inicios de los años 70, las "bidonvilles", "slum" o barrios marginales constituíban una componente fundamental de la estructura urbana de muchos P.V.D.

Según datos de las Naciones Unidas, estos representan la mitad de la población en ciudades como Caracas, Lima, México o Estambul; valores todavía mayores en Ankara (Turquia) 60% y Casablanca (Marruecos) 70%, casi la totalidad de la población como en algunas ciudades africanas como Ibadan 75%, o Addis Ababa 90%.

Si bién estos datos pueden ser opinables, demuestran la difusiòn de un fenomeno que lamentablemente no es el tipico de un proceso de "despege" industrial o de un proceso de "modernizaciòn". Basta recordar que el incremento de la poblaciòn urbana en los P.V.D. del 1950 al 1975 fue del 4,2% anual, cerca el doble del incremento de los paises industrializados (ver "Dimensiones del problema urbano en P.V.D.", Listìn Diario, sabado 14 enero 1989, pag.6).

El desarrollo del sector edilicio "informal", el incremento de los barrios marginales, precarios e ilegales, la misma formación de "slum" dentro los centros históricos, reflejan el gran desbalance de una demanda "no absorbible", de un rápido incremento y una oferta dirigida inevitablemente a una clase social de mayor sueldo, resultando causado sobre todo al modo de producir casas no necesariamente "tradicionales", sino más bién ligadas a mecanismos económicos donde las clases más pobres no pueden entrar.

La re-valorización de tales modos de construir viviendas fueron estudiadas en los años 70 en America Latina, y más tarde divulgadas por los organismos internacionales. Estos estudios se basaban en la naturaleza de los barrios marginales y la relativa integración dentro la estructura urbana.

Las politicas de intervenciones "convencionales" se han demostrado incapaces de responder a las demandas de las clases sociales más pobres. Según el Banco Mundial un gran porcentaje de la población de grandes ciudades (35% a Hong Kong y el 68% a Nairobi) no posee medios económicos suficientes para poseer la más elemental y menos costosa de las unidades habitativas producidas convencionalmente.

Los altos costos de construcción son causados por los diversos mecanismos existentes en el sector edilicio (carencias en la producción, materiales, tecnología obsoletas ect), además las decisiones tipológicas de las habitaciones copiadas de los países desarrollados se demuestran inadecuadas respecto a : la organización familiar, al trabajo doméstico, al clima ect.

La dificultad de utilizar terrenos libres localizados en areas centrales o cerca de la ciudad, da lugar a localizaciones periféricas que aumentan en gran medida el precio de las infraestructuras y comportan problemas de transporte y comunicación con los puestos de trabajo y servicios.

La capacidad y disponibilidad de la población de investir los propios recursos y el propio trabajo físico en la construcción o el mejoramiento de la propia casa es un factor constante en los procesos de formación y consolidamiento de los barrios pobres. Estudios realizados por C. Abrams y J. Turner en el ámbito de proyectos financiados por organismos internacionales ayudan a definir las lineas fundamentales de las políticas de intervenciones basadas en el Self-help (término mucho más amplio de auto-construcción).

Los estudios de Abrams y Tuner confirman el hecho que la mayoría de las familias pobres deciden que cosa construir, cuando construir partiendo de la base de sus propias necesidades, sus aspiraciones y sobre todo ahorrar al máximo los recursos económicos disponibles sin recurrir a créditos difícilmente accesibles a familias que generalmente no tienen sueldos fijos. La casa se transforma en el soporte fundamental para la economía familiar. Parte del solar ocupado ilegalmente o un eventual ampliamento de la casa puede ser alquilado a otra familia o dividida con otros parientes que refuerzan las economías domésticas.

Una primera condición para que este proceso se realize, con el objetivo además de lograr poco a poco un "consolidamiento" del barrio marginal, es la "legalización" del barrio. Tener una mínima seguridad de propiedad, ayudada por parte de las autoridades Municipales por ejemplo con la instalación de algunos servicios esenciales (agua, letrinas ect) es fundamental para lograr tal "consolidamento". En consecuencia la intervención pública debe moverse principalmente en la dirección de dar los terrenos y los servicios que la población no puede obtener con sus propios medios, e vez de concentrar recursos en la producción de un numero limitado de casas, accesibles a un limitado número de familias pobres; las políticas de edilicia populares deben tender no tanto a producir casas terminadas, sino redes tecnológicas, infraestructuras y asistencia técnica que ayuden a las familias pobres a invertir sus ahorros y el propio esfuerzo físico en la construcción o el completamiento de la casa. La experiencia de Abrams y Tuner realizada en Perú mete al centro de la atención el "valor de uso" de la casa, considerando no tanto lo que la casa es "en sé" sino lo que representa para los nucleos familiares. La casa no es solo un "techo", significa sobre todo la posibilidad de acceso a las diversas fuentes de trabajo : es importante la localización respecto a los puestos de trabajo y servicios, la ubicación al interno del vecindario desarrolla una serie de micro-economías "informales" que utilizando un pequeño espacio al interno de la habitación como lugar de producción (directa o indirecta) representa para muchas familias pobres la condición necesaria de la subsistencia.

Ahora bién, las políticas basadas en el "self help" se concentran sustancialmente en dos tipos de intervenciones :

. el "upgrading", es decir la rehabilitación de los barrios marginales existentes a través la realización de los servicios, el mejoramiento de las habitaciones, la construcción de redes de infraestructuras ect.

. el "sites and services" que consiste en la predisposición de areas para nuevas edificaciones, servidas de infraestructuras, donde las familias asignadas podrán construir o completar sus casas.

En estos dos tipos de intervenciones sobre todo el segundo es muy utilizado el metodo del "core housing" que prevede la costrucción de un nucleo inicial constituido por una unidad edilicia elemental no terminada, (por ejemplo una habitación con sevicios o solo el bloque de servicios) o simplemente las zapatas con los muros portantes ect.

Las ventajas de los proyectos de "upgrading" consisten sobre todo en mantener los sistemas micro-económicos de los cuales hablé anteriormente. El "upgrading" permite de mejorar las condiciones habitativas de los barrios, conservando además las casas ya construidas y evitando nuevos gastos a los habitantes. El "upgrading" mantiene los vínculos de vecindario que han desarrollado las familias pobres para defender sus propios intereses.

Los objetivos específicos hacia donde se mueven los diversos proyectos varían según las situaciones. En algunos casos el "upgrading" es principalmente un instrumento de política sanitaria, realizado con el objetivo de reducir el riesgo de epidemias ect, en otros casos el objetivo es favorecer el desarrollo de las actividades económicas y, junto al mejoramiento de las infraestructuras, vienen previstos créditos y areas para pequeñas empresas, o vienen organizadas formas de adestramiento al trabajo para jóvenes y desocupados. La legalización y el consolidamiento de los barrios viene realizada a través de mecanísmos típicamente legales; la atribución de títulos de propiedad y la aplicación de normas constructivas permiten integrar los barrios a los servicios municipales.

La inseguridad de permanecer en solares ocupados ilegalmente disminuye considerablemente la disponibilidad de las familias pobres de invertir en mejorar las habitaciones.

Los proyectos de "sites and services" se proponen al contrario de construir el barrio, urbanizando los terrenos seleccionados siendo esto al mismo tiempo un instrumento de política y de control del crecimiento urbano. Estos proyectos se diferencian de los proyectos "convencionales" por dos motivos fundamentales : en primer lugar las familias que se establecen en las nuevas areas reciben solo una parte de la casa (esta parte va desde solo el solar y el agua, a los muros y los servicios, según la disponibilidad de dinero de las familias), en todos los casos la gran parte del completamiento total de la casa viene efectuado después de ser ocupada la casa; y segundo lugar las familias invierten directamente en la construcción de sus propias casas.
En el self-help el investimiento directo puede asumir una forma de trabajo familiar o recurrir a una pequeña empresa de construcción o la combinación de las dos cosas.

El self help se ha poco apoco transformado en "denominador común" de las políticas habitativas, en países con políticas diferentes : países democráticos; países socialistas; países que disponen de grandes recursos de exportación y que van hacia procesos de industrialización; en países con grandes tradiciones y estructuras urbanas; países en los cuales la urbanización es apenas a los inicios; ect.

* " Listín Diario", jueves 20 de julio (pàg 6) / viernes 21 de julio 1989 - (pag.7).
El autor es especializado en Planificación Urbana en Países en Via de Desarrollo. Venecia Italia 1987

Dr. Arq. George Latour Heinsen

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